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浅谈加强参政党内部监督机制建设的思考
发布时间：2011-03-15 00:00
参政党具有广泛性、进步性，联系广、位置超脱、人才荟萃等优势，要充分发挥这些优势作用就必须加强自身建设。2007年底各民主党派在换届时，纷纷修改章程，把建立健全党内监督机制写入章程。2008年12月各民主党派中央全部成立了中央监督委员会，并制定通过了各自的党内监督条例，标志着参政党内部监督机制建设迈出新步伐。
然而，参政党内部监督机制建设是一个全新的课题，势必面临着从理论到实践，从实践到理论提升的反复循环、长期摸索总结过程，因此加强参政党内部监督机制建设，用制度管好权，用制度管实事，用制度管活人，是参政党加强自身建设，有效实施民主监督的关键。
一、加强参政党内部监督机制建设的必要性
（一）加强参政党内部监督机制建设是提高监督质量的需要
我国的人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度使参政党成为民主监督的参与者，执政党与参政党“长期共存，相互监督”的方针，进一步保障了参政党实施民主监督的权利。参政党实施监督主要有两条途径：一是以政党组织的名义实行的民主党派监督，二是参政党部分成员作为人民代表或担任国家司法机关、政府行政部门的领导或受聘各类特约人员实施的职权监督。这类监督与参政党成员自我约束的监督相区分，则分别属于对内监督和对外监督，无论是哪种监督，监督的质量都取决于监督者的素质，只有高素质的监督者，才能保证自己的行为是在法定范围内参政议政，依法实施的民主监督，否则“人人能言其弊，而不能击其害”（苏轼），监督落于表面就违悖了构建监督制度的初衷。而对监督者素质的监督具有规范约束作用的则是内部监督的考察、督促，这也是内因决定外因，外因影响内因的互为作用的具体体现，这便明确了加强参政党内部监督机制建设是提高监督质量的需要。
（二）加强内部监督机制建设是建设适应形势的参政党的需要
参政党内部监督机制建设，除了廉政建设外，其重点内容是监督党派成员特别是领导班子成员遵守多党合作政治准则，履行党派职能，贯彻执行组织决议、决定和工作部署的情况，贯彻执行民主集中制和各项制度的情况。条例还特别规定了建立谈心会制度，更加注重交流沟通。主要针对本党派内部成员进行自我约束、自我规范的相互监督。这既是参政党内部监督与中共的监督的显著区别，又突出了参政党的特色。九三学社韩启德主席代表第十一届中央委员会所作大会报告中清晰指出：“实施内部监督的主要内容是考察各级组织和社员遵守《九三学社章程》的情况，重点是各级领导班子及其成员履行领导职务的情况。”强调内部监督机制重在对参政党成员履职行为的监督。因而加强参政党内部监督机制建设，不仅仅弥补了参政党内部监督制度的缺失，更是与时俱进，建设适应形势发展参政党的需要。
二、加强参政党内部监督机制建设面临的问题
虽然参政党建立了内部监督机制，但从实际执行的情况来看，由于内部监督设置的先天不足、成员监督认识的误区、知情权层面的薄弱、欠缺等因素影响，使参政党内容监督机制难以落实到位。
（一）参政党内部监督机制设置的先天不足，导致内部监督机制可操作性的欠缺，容易出现落实过程中的偏差
1.参政党内部监督机制刚刚起步，导致内部监督机制可操作性的欠缺，容易出现落实过程中的偏差。制度建设具有根本性、全局性、稳定性、长期性和有效性的特点，贯穿于参政党自身建设的始终。由于党派内部监督工作仍在起步探索之中，尚无实践经验可借鉴，缺乏理论探讨支持和执行的配套办法，导致执行力可操作性的欠缺，容易出现落实过程中的偏差，不利于内部监督机制建设。
2.参政党内部监督机制设置的缺憾，导致内部监督有效实施的难度很大。参政党内部监督条例的出台和监督委员会的成立，标志着参政党在加强自身建设特别是制度建设上迈出了跨越式的一大步。但无论是监督条例本身、监督职能机构、监督人员构成，还是实施有效监督的面都存在一定缺憾。
（1）参政党内部监督条例的四章条文多为原则性的条条框框，放之四海皆标准，难以抓落实。虽然各民主党派在制定内部监督条例时，对《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》均有所借鉴，但由于是全新的尝试，条例中还比较粗犷，并且缺乏监督的保障措施，作为与不作为没区别，很难把内部监督落到实处。
（2）从中央监督委员会的组成和产生办法中，规模为7至11人的组成人员仍局限于党内的中央委员，而他们大都为各省市的领导，既是决策实施者、又是执行监督者，监督体的双重身份决定了内部监督主要还是领导班子建设中的自我反省，自我监督，自我提高，容易得过且过，无法排除包庇现象。
（3）参政党内部监督机构目前仅还是在中央一级，到省（自治区）、市级地方组织的监督委员会成立试点工作尚未推进，无法像中共纪检机构一般发挥有效的监督作用，影响到内部监督机制的监督质量。
（4）参政党内部监督主要是本党派内部之间的相互监督，没有社会力量的监督，监督方式、监督形式的单一，广度、深度不够，导致监督与社会联系的隔阂。
（二）参政党成员认识上存在的三大误区，导致对内部监督机制建设意识的薄弱，影响内部监督机制建设的推进
如九三学社章程的总纲中就有：“建立内部监督机制，增强社的活力和凝聚力”的条款。但提起内部监督，社员往往有三大认识误区：一是误认为内部监督机制只对本党派领导班子及成员行使用权利的约束，事不关己，高高挂起；二是误认为自己不当领导没权，自然跟贪污腐败无关，把内部监督机制只当一纸空文；三是误认为监督主要是对外监督，能按自己所拥有的监督职责权限实施就行。参政党成员认识中三大误区的存在，导致对内部监督机制建设意识的薄弱，影响内部监督机制建设的推进。
（三）知情渠道、层面保障的不足，导致行使内部监督制衡力的薄弱
1．对参政党领导班子及成员工作监督的制衡力不足。尽管各级领导班子在加强班子建设，实施民主科学决策，增进与成员间的沟通联系方面做了大量工作，然而，由于对领导班子述职、评议等监督参与面窄，信息交流平台渠道、沟通交流方式层面等又不足，党派成员对领导班子实施监督的制衡权受限。如由于党派领导班子成员兼职较多，又往往担任众多的社会职务，加上本职工作，造成时间精力的不够，不少时候选择舍弃参与党（社）务活动，党派对此意见较大却又无可奈何，缺乏制衡力，只能私下发发劳骚，影响领导班子的凝聚力和组织的向心力。
2.对参政党成员中参政议政人员权力行使质量监督的制衡力不足。随着多党合作事业的发展和中共中央两个五号文加大了对党外干部的选拔，一批有专业、有能力，责任心强的参政党成员，当选了人大代表、政协委员，进入了司法机关和政府机关任职，或受聘为特约人员，参政议政、民主监督队伍逐渐壮大。对这部分成员的权力行使情况如何、质量好坏的不知情，自然也就难以实施有效监督。因此，出现部分人大代表、政协委员任期内经常不参加活动，不撰写议案、建议、提案等不履职现象，党派既不知不问，知后不劝不罚，对这部分人员权力行使的质量监督的制衡力明显不足。
3.对参政成员履职监督的制衡力不足。内部监督机制重在考察成员履职情况。但有制度难执行的现象较普遍。以社员履行社员义务为例，各党派普遍存在着20%左右社员长期不参加组织活动、不交缴党（社）费的现象，按相关党派有关章程应予以除名，但实践中却基于各种因素考虑未能执行，而对此类情况根本谈不上监督，在成员中造成不良影响。
4.民主党派机关专干作用发挥的不足。党派机关专干承担着上传下达的任务，特别是职能科室，因业务关系与社员、社会联系广泛，他们能够较快较细地掌握领导、党派成员的履职等工作生活信息。然而由于位低言轻，专干联系密切、信息源广的作用就无法充分发挥，特别是在监督的具体实践中，机关专干上传下达的知情权被忽略了，无形中浪费了许多宝贵的信息资源。
上述参政党内部监督机制建设存在的问题如果得不到及时解决，影响到内部监督机制建设的推进，无法构建内部监督的长效机制，因此，加强参政党内部监督机制建设势在必行。
三、加强参政党内部监督机制建设的探索
老子说“天下难事，必做于易；天下大事，必做于细。”很多重要的方面，表露在外面的只是一斑，从制度上着手，防微杜渐才是关键。加强参政党内部监督机制建设也是同一个道理。要使监督深入到民主党派党内生活、工作的各个层面，必须健全内部监督机制，完善监督条例，发挥制度的制衡力，切实把内部监督落实在工作生活的方方面面。
（一）补充完善参政党内部监督条例，建立内部监督长效机制
参政党内部监督机制建立是一种创新，加强内部监督机制的实践便是把履行监督职能由感性认识理性化，成功做法制度化的探索过程。参政党内部监督工作经过一年的实践，积累了一定的感性认识，要从建立参政党内部监督长效机制的高度，注重总结探索中的成功经验和失败教训，按权利、义务、责任来补充完善内部监督制度本身，制定与之配套的实施细则，努力克服监督的空白，增强内部监督条例的可操作性和有效性，进而建立起参政党内部监督长效机制，达到加强自身建设，提高素质的目的。
（二）严格内部监督机制的常态化、规范化管理，充分发挥监督制度的制衡力作用
内部监督的重点是监督党派成员特别是领导班子的履职能力和执行力。加强内部监督制度建设的关键在于制度的落实到位，取得监督的实效，否则易流于形式，形同虚设。因此，要严格内部监督机制的规范化、常态化管理，借助制度管理的有形之手的力量，用制度管好权，用制度管实事，用制度管活人，使广大参政党成员自我反省监督，自觉接受监督，实现内外监督的互动管理，充分发挥监督制度的制衡力作用。
参政党内部监督机制的执行力强弱，执行效果的好坏，很大程度上取决于参政党成员特别是领导班子成员执行监督的工作态度、责任、能力和质量，影响到内部监督机制的建设和发展进程。司马光说过“挟才以为善者，善无不至矣，挟才以为恶者，恶无不至矣。”因此要用制度管好权，坚持用内部监督机制，有效监督参政党的领导班子成员，或当选了人大代表、政协委员，在司法机关和政府机关任职，或受聘的特约人员，使他们“常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心”，杜绝以权谋私，自觉用好权力；常怀感恩之心，落实谈心交流制度，加强与成员间的沟通交流，自觉通报自己的履职情况，扩大成员的知情面、参与面，更好地接受监督，带头把监督落到实处。“没有规矩不成方圆”，要用制度管实事，严格依照内部监督条例办事，参政党成员在工作生活各环节要注意审视、规范自己的言行依章而行，身不正，德不高，行不轨，会坏事，会危及社会。要用制度管活人，结合形势发展需要和工作实际，调动全体成员的积极性、主动性和创造性，增强他们的责任心，有了责任，便时刻有了监督意识和行为，做到自重、自省、自警、自励。
（三）调动发挥专干的积极作用，使其知情出力
要重视机关的桥梁纽带作用，在参政党内部监督机构组成人员当中，应酌情考虑适当安排一些机关业务科室的同志，通过他们平时与成员、社会联系党（社）务工作联系密切的渠道，加强内外监督工作信息沟通，及时掌握成员在社会、单位、党（社）内的履职表现情况，把监督工作落到实处。
（四）充分利用现代网络平台，拓宽监督渠道
网络手段具有信息传播快、透明度高、民意表达强、人气旺等特点。参政党内部监督机制虽说重在内部监督，但要实现全体成员的共同参与、热心参与，必须建起监督网络平台，扭转督查管理难的被动局面，实现上下联动、横向互动的有效监督，推进内部监督机制建设的发展。
（五）加强宣传教育培训引导机制建设，使内部监督理念化为行动的指南
参政党内部监督机制的建立是创新，但实践在发展，认识在深化，要求在提高，加强内部监督机制建设，必须加大宣传教育力度，建立和完善教育培训工作机制，经常性的教育培训，使广大成员理解掌握内部监督机制的功能定位、途径作用，才能修身、正身，才可能指导成员实施监督时，言之有理，言之有物，一言中的。
然而，参政党内部监督机制建设是一个全新的课题，势必面临着从理论到实践，从实践到理论提升的反复循环、长期摸索总结过程，因此加强参政党内部监督机制建设，用制度管好权，用制度管实事，用制度管活人，是参政党加强自身建设，有效实施民主监督的关键。
一、加强参政党内部监督机制建设的必要性
（一）加强参政党内部监督机制建设是提高监督质量的需要
我国的人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度使参政党成为民主监督的参与者，执政党与参政党“长期共存，相互监督”的方针，进一步保障了参政党实施民主监督的权利。参政党实施监督主要有两条途径：一是以政党组织的名义实行的民主党派监督，二是参政党部分成员作为人民代表或担任国家司法机关、政府行政部门的领导或受聘各类特约人员实施的职权监督。这类监督与参政党成员自我约束的监督相区分，则分别属于对内监督和对外监督，无论是哪种监督，监督的质量都取决于监督者的素质，只有高素质的监督者，才能保证自己的行为是在法定范围内参政议政，依法实施的民主监督，否则“人人能言其弊，而不能击其害”（苏轼），监督落于表面就违悖了构建监督制度的初衷。而对监督者素质的监督具有规范约束作用的则是内部监督的考察、督促，这也是内因决定外因，外因影响内因的互为作用的具体体现，这便明确了加强参政党内部监督机制建设是提高监督质量的需要。
（二）加强内部监督机制建设是建设适应形势的参政党的需要
参政党内部监督机制建设，除了廉政建设外，其重点内容是监督党派成员特别是领导班子成员遵守多党合作政治准则，履行党派职能，贯彻执行组织决议、决定和工作部署的情况，贯彻执行民主集中制和各项制度的情况。条例还特别规定了建立谈心会制度，更加注重交流沟通。主要针对本党派内部成员进行自我约束、自我规范的相互监督。这既是参政党内部监督与中共的监督的显著区别，又突出了参政党的特色。九三学社韩启德主席代表第十一届中央委员会所作大会报告中清晰指出：“实施内部监督的主要内容是考察各级组织和社员遵守《九三学社章程》的情况，重点是各级领导班子及其成员履行领导职务的情况。”强调内部监督机制重在对参政党成员履职行为的监督。因而加强参政党内部监督机制建设，不仅仅弥补了参政党内部监督制度的缺失，更是与时俱进，建设适应形势发展参政党的需要。
二、加强参政党内部监督机制建设面临的问题
虽然参政党建立了内部监督机制，但从实际执行的情况来看，由于内部监督设置的先天不足、成员监督认识的误区、知情权层面的薄弱、欠缺等因素影响，使参政党内容监督机制难以落实到位。
（一）参政党内部监督机制设置的先天不足，导致内部监督机制可操作性的欠缺，容易出现落实过程中的偏差
1.参政党内部监督机制刚刚起步，导致内部监督机制可操作性的欠缺，容易出现落实过程中的偏差。制度建设具有根本性、全局性、稳定性、长期性和有效性的特点，贯穿于参政党自身建设的始终。由于党派内部监督工作仍在起步探索之中，尚无实践经验可借鉴，缺乏理论探讨支持和执行的配套办法，导致执行力可操作性的欠缺，容易出现落实过程中的偏差，不利于内部监督机制建设。
2.参政党内部监督机制设置的缺憾，导致内部监督有效实施的难度很大。参政党内部监督条例的出台和监督委员会的成立，标志着参政党在加强自身建设特别是制度建设上迈出了跨越式的一大步。但无论是监督条例本身、监督职能机构、监督人员构成，还是实施有效监督的面都存在一定缺憾。
（1）参政党内部监督条例的四章条文多为原则性的条条框框，放之四海皆标准，难以抓落实。虽然各民主党派在制定内部监督条例时，对《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》均有所借鉴，但由于是全新的尝试，条例中还比较粗犷，并且缺乏监督的保障措施，作为与不作为没区别，很难把内部监督落到实处。
（2）从中央监督委员会的组成和产生办法中，规模为7至11人的组成人员仍局限于党内的中央委员，而他们大都为各省市的领导，既是决策实施者、又是执行监督者，监督体的双重身份决定了内部监督主要还是领导班子建设中的自我反省，自我监督，自我提高，容易得过且过，无法排除包庇现象。
（3）参政党内部监督机构目前仅还是在中央一级，到省（自治区）、市级地方组织的监督委员会成立试点工作尚未推进，无法像中共纪检机构一般发挥有效的监督作用，影响到内部监督机制的监督质量。
（4）参政党内部监督主要是本党派内部之间的相互监督，没有社会力量的监督，监督方式、监督形式的单一，广度、深度不够，导致监督与社会联系的隔阂。
（二）参政党成员认识上存在的三大误区，导致对内部监督机制建设意识的薄弱，影响内部监督机制建设的推进
如九三学社章程的总纲中就有：“建立内部监督机制，增强社的活力和凝聚力”的条款。但提起内部监督，社员往往有三大认识误区：一是误认为内部监督机制只对本党派领导班子及成员行使用权利的约束，事不关己，高高挂起；二是误认为自己不当领导没权，自然跟贪污腐败无关，把内部监督机制只当一纸空文；三是误认为监督主要是对外监督，能按自己所拥有的监督职责权限实施就行。参政党成员认识中三大误区的存在，导致对内部监督机制建设意识的薄弱，影响内部监督机制建设的推进。
（三）知情渠道、层面保障的不足，导致行使内部监督制衡力的薄弱
1．对参政党领导班子及成员工作监督的制衡力不足。尽管各级领导班子在加强班子建设，实施民主科学决策，增进与成员间的沟通联系方面做了大量工作，然而，由于对领导班子述职、评议等监督参与面窄，信息交流平台渠道、沟通交流方式层面等又不足，党派成员对领导班子实施监督的制衡权受限。如由于党派领导班子成员兼职较多，又往往担任众多的社会职务，加上本职工作，造成时间精力的不够，不少时候选择舍弃参与党（社）务活动，党派对此意见较大却又无可奈何，缺乏制衡力，只能私下发发劳骚，影响领导班子的凝聚力和组织的向心力。
2.对参政党成员中参政议政人员权力行使质量监督的制衡力不足。随着多党合作事业的发展和中共中央两个五号文加大了对党外干部的选拔，一批有专业、有能力，责任心强的参政党成员，当选了人大代表、政协委员，进入了司法机关和政府机关任职，或受聘为特约人员，参政议政、民主监督队伍逐渐壮大。对这部分成员的权力行使情况如何、质量好坏的不知情，自然也就难以实施有效监督。因此，出现部分人大代表、政协委员任期内经常不参加活动，不撰写议案、建议、提案等不履职现象，党派既不知不问，知后不劝不罚，对这部分人员权力行使的质量监督的制衡力明显不足。
3.对参政成员履职监督的制衡力不足。内部监督机制重在考察成员履职情况。但有制度难执行的现象较普遍。以社员履行社员义务为例，各党派普遍存在着20%左右社员长期不参加组织活动、不交缴党（社）费的现象，按相关党派有关章程应予以除名，但实践中却基于各种因素考虑未能执行，而对此类情况根本谈不上监督，在成员中造成不良影响。
4.民主党派机关专干作用发挥的不足。党派机关专干承担着上传下达的任务，特别是职能科室，因业务关系与社员、社会联系广泛，他们能够较快较细地掌握领导、党派成员的履职等工作生活信息。然而由于位低言轻，专干联系密切、信息源广的作用就无法充分发挥，特别是在监督的具体实践中，机关专干上传下达的知情权被忽略了，无形中浪费了许多宝贵的信息资源。
上述参政党内部监督机制建设存在的问题如果得不到及时解决，影响到内部监督机制建设的推进，无法构建内部监督的长效机制，因此，加强参政党内部监督机制建设势在必行。
三、加强参政党内部监督机制建设的探索
老子说“天下难事，必做于易；天下大事，必做于细。”很多重要的方面，表露在外面的只是一斑，从制度上着手，防微杜渐才是关键。加强参政党内部监督机制建设也是同一个道理。要使监督深入到民主党派党内生活、工作的各个层面，必须健全内部监督机制，完善监督条例，发挥制度的制衡力，切实把内部监督落实在工作生活的方方面面。
（一）补充完善参政党内部监督条例，建立内部监督长效机制
参政党内部监督机制建立是一种创新，加强内部监督机制的实践便是把履行监督职能由感性认识理性化，成功做法制度化的探索过程。参政党内部监督工作经过一年的实践，积累了一定的感性认识，要从建立参政党内部监督长效机制的高度，注重总结探索中的成功经验和失败教训，按权利、义务、责任来补充完善内部监督制度本身，制定与之配套的实施细则，努力克服监督的空白，增强内部监督条例的可操作性和有效性，进而建立起参政党内部监督长效机制，达到加强自身建设，提高素质的目的。
（二）严格内部监督机制的常态化、规范化管理，充分发挥监督制度的制衡力作用
内部监督的重点是监督党派成员特别是领导班子的履职能力和执行力。加强内部监督制度建设的关键在于制度的落实到位，取得监督的实效，否则易流于形式，形同虚设。因此，要严格内部监督机制的规范化、常态化管理，借助制度管理的有形之手的力量，用制度管好权，用制度管实事，用制度管活人，使广大参政党成员自我反省监督，自觉接受监督，实现内外监督的互动管理，充分发挥监督制度的制衡力作用。
参政党内部监督机制的执行力强弱，执行效果的好坏，很大程度上取决于参政党成员特别是领导班子成员执行监督的工作态度、责任、能力和质量，影响到内部监督机制的建设和发展进程。司马光说过“挟才以为善者，善无不至矣，挟才以为恶者，恶无不至矣。”因此要用制度管好权，坚持用内部监督机制，有效监督参政党的领导班子成员，或当选了人大代表、政协委员，在司法机关和政府机关任职，或受聘的特约人员，使他们“常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心”，杜绝以权谋私，自觉用好权力；常怀感恩之心，落实谈心交流制度，加强与成员间的沟通交流，自觉通报自己的履职情况，扩大成员的知情面、参与面，更好地接受监督，带头把监督落到实处。“没有规矩不成方圆”，要用制度管实事，严格依照内部监督条例办事，参政党成员在工作生活各环节要注意审视、规范自己的言行依章而行，身不正，德不高，行不轨，会坏事，会危及社会。要用制度管活人，结合形势发展需要和工作实际，调动全体成员的积极性、主动性和创造性，增强他们的责任心，有了责任，便时刻有了监督意识和行为，做到自重、自省、自警、自励。
（三）调动发挥专干的积极作用，使其知情出力
要重视机关的桥梁纽带作用，在参政党内部监督机构组成人员当中，应酌情考虑适当安排一些机关业务科室的同志，通过他们平时与成员、社会联系党（社）务工作联系密切的渠道，加强内外监督工作信息沟通，及时掌握成员在社会、单位、党（社）内的履职表现情况，把监督工作落到实处。
（四）充分利用现代网络平台，拓宽监督渠道
网络手段具有信息传播快、透明度高、民意表达强、人气旺等特点。参政党内部监督机制虽说重在内部监督，但要实现全体成员的共同参与、热心参与，必须建起监督网络平台，扭转督查管理难的被动局面，实现上下联动、横向互动的有效监督，推进内部监督机制建设的发展。
（五）加强宣传教育培训引导机制建设，使内部监督理念化为行动的指南
参政党内部监督机制的建立是创新，但实践在发展，认识在深化，要求在提高，加强内部监督机制建设，必须加大宣传教育力度，建立和完善教育培训工作机制，经常性的教育培训，使广大成员理解掌握内部监督机制的功能定位、途径作用，才能修身、正身，才可能指导成员实施监督时，言之有理，言之有物，一言中的。