关于我市大力推广政府和社会资本合作模式(PPP)的建议

　　改革开放特别是近几年来，我市按照国家不断深化投融资体制改革的要求，紧紧围绕服务中国—东盟博览会、建设大南宁的目标，不断完善融资体系，拓宽融资渠道，创新融资手段，规范融资方式，确保了城市建设管理目标的顺利推进。但是，随着我市社会经济持续快速发展，特别是面临多区域合作的新机遇及新常态下，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号）明确了地方政府融资的两个新方向，原有的投融资管理体制存在的制约和弊端显现出来，已经不能满足新形势的需要。   

　　一、我市原有投融资管理体制存在的弊端

　　(一)责权利不相匹配，责任单位投融资积极性不高。财政部门负责筹资，建设业主单位只管用钱，等靠要思想严重。这种模式既不利于提高部门的积极性，更不利于提高资金使用效率。

　　(二)融资工作效率不高，部门之间管理条块分割。各融资单位分别开展融资工作，且大多数融资单位是行政部门，存在各自的部门利益，管理条块分割，分散建设，很难相互协调配合，造成融资工作效率不高，办事效率低，如土地储备指标和规划定点迟迟未能确定，致使土地储备工作不能顺利推进；加油站定点权转让，部门之间互相推诿，一直未能通过审批，影响了民间资本的引入。

　　(三)资金短缺，财政负担过重。要实现构建开放南宁和谐南宁、建设区域性国际城市的目标，各方面的资金需求都很大，远远超过了我市可用财力，但现行的融资模式对财政的依存度过高，城市基础设施建设大部分是依靠财政直接投入或融资担保来支持的，无形中加重了财政负担，加大了财政风险。

　　(四)缺乏规范高效的主力融资平台。南宁市目前从事城市基础设施建设和资产运营的公司虽有多家，但这些公司普遍存在：一是未按现代企业制度规范运行，管理模式滞后。二是法人治理结构不完善，企业缺乏投资风险控制机制，投资效率低下。三是缺乏现代经营管理理念，经营效益普遍较差，发展后劲不足。四是缺乏有效的偿债机制，普遍存在借款人、用款人、还款人不一致的问题，增加了企业融资的难度。

　　(五)融资渠道不畅，金融工具创新能力滞后。我市目前城建资金的重要来源主要是国内银行贷款和土地出让收入，而利用外资、民营资本、证券、债券、信托等市场化融资方式很少，没有充分用足、用好、用活金融政策。虽然政府近年来也着力支持该类融资途径，但受政府投融资管理体制和资本市场等方面的约束，使得该类融资比重一定时期内难以有较大的突破。

　　二、大力推广政府和社会资本合作模式(PPP)的重要意义

　　当前，南宁的城市建设和产业发展已经进入一个崭新的阶段，发展潜力巨大，前景广阔。但是城镇化水平仍然低于全国平均水平，资金问题成为制约城镇化发展的巨大瓶颈。城镇化率的提高导致城镇人口增多，相应地必然对城市各项基础设施建设提出高要求，而这些公益性设施的建设需要投入巨大的资金，如公共交通、环境卫生、文化体育、水电热气、通讯设施等。基础设施属于公共产品或准公共产品，长期以来都由政府来提供，但是这些基础设施往往具有建设周期长、成本高、收益慢等特点，如果政府作为唯一的投资主体，必然要承担巨大的财政压力和风险。因此，引入社会资本进入公共产品领域，让民间资本和外来资本投入基础设施建设领域，实现投资主体多元化是解决西部城镇化资金短缺问题的最佳路径。

　　2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，允许地方政府通过多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号）明确了地方政府融资的两个新方向，一是自发自还的地方债，即没有收益的公益性事业或有一定收益的公益性事业，只能通过自治区政府发行一般债券或专项债券举借，由财政性资金（一般公共预算或政府性基金或专项收入）偿还，另一个就是政府和社会资本合作（PPP）。

　　PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP模式对政府融资平台有重要借鉴意义。在政府融资平台逐渐退出历史舞台之际，推广PPP一方面可以化解现有的债务，另一方面可以移植未来将会产生的新债务，从而成为地方政府融资的新途径。国家主导推动的PPP也将成继土地财政、融资平台之后新一轮地方基础设施资金的重要来源。

　　BT、BOT模式是财政性资金兜底及偿还债务的浅层次PPP模式，从利益分配、风险分担、政府监督方面看，BT、BOT模式还不是真正意义的PPP项目。从这几年国内一些省市经验看，与BT、BOT模式相比，政府和社会资本合作PPP模式更强调由政府和社会资本利益共享、风险共担，政府部门不仅能够有效利用民间资本进行项目建设和运作，还能带动民间资本和国有资本之间进行高效竞争，从而保证公共项目和半公共项目能够高效运转，政府和企业借此将实现双赢。

　　三、关于推广政府和社会资本合作模式(PPP)建议

　　为提高南宁社会经济首位度，加快推进我市城乡建设步伐和公共项目及公共产品投融资体制改革，为此提出如下建议：

　　（一）创新我市投融资体系和模式。根据国家《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资【2014】2724号)和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金【2014】113号），尽快出台《南宁市关于推广政府和社会资本合作模式的实施意见》。

　　（二）设立我市政府和社会资本合作中心或指定专门机构，以制度创新、合作契约精神，加强与政府相关部门的协调，积极发挥第三方专业机构作用，全面统筹政府和社会资本合作管理工作。开展规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等工作。

　　（三）新常态下的PPP最大的不同在于，在资金和政策端，政府的参与力度和深度前所未有。在业务端，则需要政府、投资人、财务顾问、法律顾问和技术顾问共同参与，结合具体项目磨合出新产品和新模式。因此，组织全市财政系统干部、金融机构和大型企业及有关部门业务骨干人员进行PPP专题培训。

　　（四）鉴于PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，如价格调整机制灵活，市场化程度较高、投资规模较大、有长期稳定需求的使用者付费模式项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。为此，建议市政府有关部门尽快研究一整套涉及权责论证、收益风险共担及激励监管的适宜我市开展PPP制度设计体系，制定并公布一批公共领域及公共产品建设、符合规划布局要求、有利转型升级的示范PPP项目。优先选择收益比较稳定、技术比较成熟的项目进行试点。此外，可考虑让民营企业积极推荐好的项目放到PPP模式中推广运用。